International Monetary Power

O conceito de poder monetário internacional refere-se à mudança no comportamento de um estado como resultado de seu relacionamento com outro. Enquanto meio de coerção no ajustamento das contas externas, uma condiçao essencial no exercício do poder monetário internacional é a liberalização financeira, a qual pressupõe a estrutura hierárquica das moedas. Em termos gerais, o poder coercitivo da moeda remete à manipulação das relações monetárias pelos estados com o objetivo de influenciar as preferências ou o comportamento de outros estados nacionais. A dificuldade em demonstrar como funciona o poder monetário internacional está na separação extremamente complexa da busca pela riqueza da busca pelo poder no comportamento dos estados, pois os estados podem usar meios políticos para alcançar objetivos econômicos e meios econômicos para atingir objetivos políticos. Contudo, é possível identificar certas estruturas de poder associadas às políticas monetárias nos diferentes regimes monetários internacionais. Cada regime monetário tem diferentes impactos na distribuição do poder internacional. Em razão da política monetária, associada a cada regime monetário em vigor, pode haver manipulação monetária, para afetar a estabilidade e o valor da moeda, ou dependência monetária, para manter a área de influência de um estado em particular, ou ainda ruptura sistêmica, para destruir um sistema monetário ou obter algum benefício pela modificação na estrutura de pagamentos internacionais. Outra dificuldade na determinação do poder monetário internacional está no postulado da intencionalidade. Entretanto, não obstante a premissa da motivação no conceito de poder para a mudança comportamental dos estados, é inegável que o atual padrão monetário internacional tem sido utilizado como instrumento para enquadrar os parceiros dos EUA e reforçar a centralidade do regime de acumulação financeira. A partir do conceito de “estatismo (statecraft) monetário”, que nos remete a consciência da manipulação da relação monetária, destinada a influenciar a política de outros estados, é preciso entender não apenas a lógica do ajustamento monetário, mas também as implicações das relações monetárias entre os estados nacionais para o comportamento coletivo e as preferências dos atores sociais. Além disso, a noção de poder monetário internacional tem dois aspectos relacionados entre si, um ligado ao exercício do poder político pelo estado na esfera macroeconômica e outro que decorre da ação de atores não-estatais na esfera microeconômica. No caso da política macroeconômica, onde estão em jogo as relações interestatais, a questão do ajustamento dos desequilíbrios nas contas externas é fundamental na discussão do poder monetário; isto é, como se distribui entre os estados os custos do ajustamento na balança de pagamentos? Trata-se de uma questão política, onde as relações de poder têm um papel central na determinação da hierarquia da riqueza entre os estados. Aqui, trata-se de decidir quem paga os custos do ajustamento e, nesse caso, o poder monetário consiste na capacidade de atrasar o pagamento dos reiterados custos do ajustamento ou desviar os custos transitórios para outros estados. O aspecto crucial na determinação do poder de atrasar é certamente a capacidade financeira do país, sobretudo a liquidez internacional, que envolve as reservas internacionais e o acesso ao crédito externo. O poder de desviar, por sua vez, depende da abertura relativa e da capacidade de adaptação de cada economia em particular às pressões externas, além de outros choques exógenos. De modo geral, quando a indústria doméstica não tem condições de absorver os custos do ajustamento macroeconômico, a estratégia pode ser a transferência da firma para outro país, onde os custos e as condições de produção se mostrarem mais favoráveis à acumulação do capital, por exemplo, embora a propriedade e o seu controle jurídico, administrativo, etc. possam ser mantidos no país originário do investimento. Tais deslocamentos não têm ocasionado uma distribuição homogênea da riqueza mundial, nem uma distribuição de poder entre os estados nacionais. Por exemplo, a relocalização de plantas industriais não significa que a globalização da produção tenha descentralizado o poder das empresas transnacionais do setor produtivo; ao contrário, com a concentração e centralização das finanças nas “cidades globais” dos países avançados, a forma de inserção das economias periféricas no processo de globalização tem sido ainda mais crucial na determinação da política macroeconômica e da dinâmica do desenvolvimento industrial. No âmbito doméstico, onde estão em jogo os interesses específicos de produtores e consumidores, suas preferências heterogêneas e contraditórias, a respeito do nível da taxa de câmbio e do regime cambial adotado, também estão em andamento as duas diferentes formas de poder monetário: o poder de atrasar o pagamento dos custos contínuos ou de desviar os custos transitórios do ajustamento. A questão é quem se beneficia da organização dos assuntos monetários internacionais. As preferências do setor privado estão particularmente ligadas às relações do capital industrial e bancário entre si, que determinam a disposição do estado para assuntos monetários internacionais. Certamente, o setor privado exerce uma influência decisiva na determinação da política monetária externa ou cambial, mas o sentido dessa influência depende da proximidade dos setores bancário e industrial. Se os bancos estão próximos da indústria, a preferência recai sobre uma política de estabilidade cambial e de competitividade industrial. Do contrário, a comunidade de interesses dos bancos e da indústria se desarticula, levando a resultados antagônicos na formação das preferências monetárias estrangeiras do setor público. Para efeito do desenvolvimento industrial, a questão fundamental é como isolar a política monetária doméstica das pressões externas, como preservar a autonomia monetária do país, ou ainda, como incluir na agenda da política monetária as formas do poder monetário internacional; em outras palavras, como encaminhar (ou evitar) a manipulação da relação monetária, com o objetivo de influenciar a política econômica de outro estado nacional? A manipulação monetária é um instrumento de coerção e poder monetário internacional que tem elevado grau de flexibilidade e pode ser usado com vários graus de intensidade, desde um sinal moderado até a completa desestabilização do regime monetário, com implicações diretas sobre a estrutura da produção e do emprego doméstico. O elemento central do “estatismo (statecraft) monetário” é a manipulação da taxa de câmbio. O objetivo dessa manipulação é com frequência a coerção, embora não necessariamente a destruição da relação monetária. Para tanto, existem dois instrumentos disponíveis: a intervenção direta no mercado cambial através da utilização das reservas, ou a manipulação indireta do mercado monetário e creditício. Ambas obrigam a intervenção das autoridades monetárias no mercado, ou persuadem os atores privados a se engajarem em atividades especulativas. A escolha política pela manipulação monetária depende das características do ambiente internacional, incluindo o grau de mobilidade do capital e a distribuição de poder dentro do sistema internacional. A hierarquia ou estrutura da distribuição de poder no sistema internacional, determinada pelo tamanho, abertura e vulnerabilidade dos estados nacionais, determina a capacidade de alguns usarem a taxa de câmbio como instrumento de coerção. Evidentemente, a abertura econômica, como a ocasionada pela globalização, modifica os custos e benefícios do uso da taxa de câmbio como um instrumento de ajuste macroeconômico e coerção monetária, sem contar que implica em maiores riscos, inclusive sistêmicos, ainda que eventualmente menores para o hegemon. Por isso, o emprego da taxa de câmbio como um instrumento de poder monetário internacional cria suas próprias resistências e encapsulamento das formas de coerção, emanadas principalmente dos EUA. Não obstante, a taxa de câmbio continua sendo um instrumento de política econômica relevante nos conflitos internacionais acerca do ajustamento nas contas externas; ela exerce uma influência considerável no comportamento dos estados nacionais. Quando um desequilíbrio na balança de pagamentos se torna insustentável e os conflitos entre os estados emergem no cenário internacional, a taxa de câmbio tem o efeito de encorajar a mudança da política doméstica dos parceiros, atrasando os custos contínuos e desviando os custos temporários do ajustamento. Em situação de crise, cada vez mais frequentes no capitalismo atual, cada país individualmente encara três escolhas básicas: persuade os outros estados a mudar sua política macroeconômica, aceita uma mudança em comum na taxa de câmbio, ou altera sua própria política monetária e/ou fiscal. De modo geral, quase uma condição estrutural do exercício do poder monetário internacional, a diplomacia monetária é altamente dependente da globalização financeira, e estados pequenos e abertos, com suas reservas limitadas e dependência externa, são mais vulneráveis a diplomacia monetária e candidatos preferenciais a alvos do poder monetário, devido às necessidades de acesso a empréstimos externos para financiar o seu desenvolvimento. Por isso, no atual contexto de globalização financeira e unipolaridade, os EUA têm redobrado seus esforços para manter a hegemonia do dólar financeiro através de uma “diplomacia monetária qualificada”. De fato, os EUA não têm propriamente crises nas suas contas externas, pois as mesmas são exportadas pela compra de títulos do tesouro americano; basta uma depreciação do dólar para haver uma perda patrimonial dos títulos de dívida norte-americanos. Essa condição obriga a acumulação de reservas cambiais pelos demais países que, por sua vez, são destinadas aos fundos de investimento e de hedge, entram no circuito de valorização financeira, aumentando a volatilidade do sistema financeiro internacional, gerando crises cambiais e reforçando a necessidade de aumentar ainda mais as reservas contra o risco de default. Esse “poder de desviar”, de exportação das crises, dos EUA era um privilégio monetário no padrão-ouro e continua sendo um privilégio financeiro no padrão dólar-flexível. Assim, os estados membros do sistema monetário internacional devem estar permanentemente alertas para a acumulação de reservas necessárias para a defesa cambial. As reservas devem ser suficientes para cobrir as variações sazonais nos vencimentos, as alterações no volume e nos preços das exportações e importações, os ataques especulativos e outros choques exógenos, cada vez mais frequentes no capitalismo financeiro. Em suma, a globalização financeira reforça antes de reduzir a importância da diplomacia monetária nas relações internacionais. Com a liberalização financeira, a própria instabilidade criada por uma eventual ruptura do sistema financeiro internacional tem favorecido os EUA, devido à estrutura hierárquica das moedas e a posição hegemônica da economia americana, que podem manipular inclusive os riscos e arranjos de contenção das crises, obtendo claros benefícios políticos e econômicos dessa manipulação monetária. A liberalização financeira é uma condição da dependência do país em relação ao estado dominante e, por isso, ela faz parte das preferências geopolíticas dos EUA. Ela está associada, portanto, não apenas as condições da acumulação financeira, mas ao interesse particular dos EUA em manter o poder do dólar financeiro, apesar do risco da completa desregulação do sistema financeiro internacional. Não se trata de um movimento espontâneo dos mercados, mas induzido pela diplomacia monetária norte-americana para apoiar a concentração e centralização do capital financeiro, no contexto da implantação da nova divisão internacional do trabalho. (Referência: ANDREWS, David M. (Org.) International Monetary Power. Ithaca: Cornell University Press, 2006).